Desentralisasi dan Intervensi Politik Dalam Pilkada Langsung

Desentralisasi dan Intervensi Politik Dalam Pilkada Langsung

(Syarief Ariefaid/Direktur Pusat Strategi Kebijakan dan Pengembangan Masyarakat/PSKPM) 

email/fb: riffighter@yahoo.co.id/Elsyarief Ariefaid

 

A. Latar Belakang

Setelah reformasi mei 1998 berhasil menjungkalkan pemimpin otoriter Soeharto, gaung demokrasi kembali terungkap kepermukaan. Salah satunya mengubah konstitusi yang diantaranya mengenai pemilihan kepala daerah. Adapun misi yang ingin dibangun  dalam reformasi konstitusi ini, yakni mengembalikan semangat undang-undang dasar 1945, khususnya pasal 18 ayat 3 “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum. Dan ayat 4 “Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis”.

Misi tersebut direspon dan dikonsepkan melalui undang-undang nomor 22 tahun 1999 tentang pemerintahan daerah, yang didalamnya mengamanatkan antara lain “kepala daerah dipilih secara demokratis oleh dewan perwakilan rakyat sebagai representasi dari rakyat”. Sehingga undang-undang nomor 22 tahun 1999 menganut sistem parlementer kaitannya dengan pemilihan kepala daerah.

Setelah berjalan satu periode, ternyata terjadi berbagai tuntutan dari banyak pihak yang menuntut terselenggaranya pemilihan langsung oleh rakyat sendiri. Tuntutan ini terjadi karena sistem perwakilan dianggap tidak demokratis. Pasalnya sistem ini justru menghasilkan konspirasi elite poitik, dimana para wakil rakyat dengan mengatasnamakan rakyat telah menyalahgunakan wewenang mereka sebagai penyambung lidah masyarakat, bahkan dianggap tidak merepresentasikan masyarakat yang diwakilinya.

Dari kelemahan diatas, maka undang-undang nomor 22 tahun 1999 direvisi melalui undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, dalam undang-undang ini membawa perubahan yang sangat signifikan dalam dinamika politik lokal. Diantaranya, pemilihan kepala daerah dilakukan secara langsung oleh masyarakat sebagai bagian dari partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah.

Harapannya dengan adanya pemilihan langsung kepala daerah, masyarakat tidak lagi hanya sekadar penikmat atau bahkan korban dari segala kebijakan yang diterapkan pemerintah, melainkan juga secara langsung terlibat dalam memilih dan menetukan pemimpin yang layak menurut pandangan masyarakat itu sendiri. Disinilah letak perubahan mendasar antara sistem pemilihan kepala daerah menurut undang-undang nomor 22 tahun 1999 dan undang-undang nomor 32 tahun 2004.  Demokrasi langsung yang melibatkan masyarakat dalam pemilihan langsung kepala derah tertuang melalui undang-undang nomor 32 tahun 2004 sebagai cikal bakal lahirnya pilkada secara langsung. Seperti yang kita ketahui selama ini terjadi pemilihan kepala daerah diberbagai daerah, baik provinsi, kabupaten / kota.

Pemilihan langsung yang berjalan selama ini, secara  konseptual sudah dianggap baik, karena telah menghadirkan partispasi langsung dari masyarakat untuk memilih pemimpinnya. Pilkada langsung memungkinkan adanya interaksi langsung antara masyarakat dan pemiminnya. Selain itu, dengan adanya pemilihan langsung kepala daerah ini akan mengalihkan pandangan kandidat kepala daerah yang selama ini hanya berusaha menarik perhatian dari dewan perwakilan rakyat agar mendapat dukungan, namun sekarang beralih pada masyarakat kecil sebagai pemilih demi mendulang dukungan masyarakat.

Prinsip ini akan secara alimiah bergeser menyusul perubahan paradigma dalam tatanan kehidupan sosial-politik masyarakat. Namun, pemilihan langsung kepala daerah tidak bebas dari berbagai noda hitam yang menghiasi lembaran suram negara indonesia. Hal ini ditengarai adanya berbagai permasalahan baru yang terjadi dalam perhelatan akbar di daerah tempat berlangsungnya pemilihan kepala daerah. Noda ini tak lepas dari proses politik yang terjadi dikalangan elite yang bersaing bahkan masyarakat  itu sendiri sebagai pemilih.

Apa yang terjadi diatas dapat dimaklumi karena elite lokal ataupun masyarakat indonesia mengalami culture shock, karena perubahan yang signifikan dari sistem pemilihan kepala daerah yang terjadi pada pilkada sebelumnya. Meskipun demikian, pemilihan langsung kepala daerah selama ini sedikit tidaknya telah mengahadirkan demokrasi ditingkat lokal dengan melibatkan partisipasi langsung masyarakat dalam pemilihan kepala daerah.

Pemilihan kepala daerah secara langsung juga merupakan wujud dari desentralisasi politik (devolusi) dan impelmentasi dari demokrasi ditingkat lokal. Hal ini guna merealisasikan amanat undang-undang dasar yang menghendaki pemeilihan kepala daerah melalui pemilihan umum dan demokratis.

Meskipun pemilihan kepala daerah secara demokratis melalui undang-undang nomor 22 tahun 2004 telah dilaksanakan. Demokrasi ditingkat lokal belum dianggap sempurna, karena demokrasi itu hanya dimiliki oleh dewan perwakilan rakyat daerah (elite-elite lokal). Dan dari permasalahan ini, maka laihirlah UU no. 32 tahun 2004 sebagai revisi atas UU no.22 tahun 1999.

Keluarnya UU 32 tahun 2004 menjadi acuan adanya pilkada langsung yang berjalan mulai tahun 2005 hingga sekarang (masih dalam perdebatan untuk perubahan). Setelah dua periode berjalannya undang-ungdang ini, ternyata menghadirkan permasalahan yang sangat kompleks. Mulai dari elite politik pusat, daerah bahkan dalam masyarakat di daerah. Untuk itu, perlu kita membahas apa saja permasalahan yang timbul dan berbagai dampak yang diakibatkan UU 32 tahun 2004 dalam rangka “Desentralisasi Politik Dalam Pilkada langsung”, berikut ini.

B. Riset Qustion::

Apa yang melatarbelakangi perhelatan pilkada langsung? Apa perubahan mendasar dari kebijakan desentralisasi dalam hal pilkada langsung? Dan bagaimana implementasi dan intervensi kebijakan desentralisasi politik melalui pemeilihan kepala daerah secara langsung?

C. Literatur dan Pembahasan

C.1. Desentralisasi Politik (Devolusi)

Menurut undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah (dalam bab I ketentuan umum, pasal 1 : 8). Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada pemerintah daerah otonom untuk mengatur dan mengurus pemerintahan dalam sistem negara kesatuan Republik Indonesia (Karnadi, 2004 : 1).

Dari penjelasan diatas, penulis pahami bahwa desentaralisasi merupakan proses penyerahan urusan pemerintahan daerah oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Artinya, berkaitan dengan urusan penyelenggaraan pemerintahan daerah diberikan kepada pemerintah di daerah dan masyarakat lokal. Dalam hal desentralisasi politik, pemerintah memberikan keleluasaan bagi elit politik di daerah untuk berkompetisi sesuai dengan aturan yang berlaku.

C.2. Pilkada Langsung

Pilkada langsung adalah pengamalan dari demokrasi yang secara konstitusional; masalah desentralisasi dalam pemilihan langsung kepala daerah secara demokratis telah tertuang dalam pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945. Dinyatakan bahwa : “Gubernur, bupati, wali kota sebagai kepala daerah provinsi, kabupaten/kota, dipilih secara demokratis”. Selanjutnya dalam ayat (7) Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 menegaskan bahwa “Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang”.  Sebagai derivasi ayat tersebut ditetapkanlah UU Nomor 32/2004.

Ia menambahkan, dalam konstitusi tidak satu pun norma yang secara tegas menyatakan bahwa kepala daerah dipilih secara langsung, sehingga pemilihan kepala daerah diserahkan para pengubah konstitusi dalam bentuk aturan pelaksanaan sesuai dengan kebutuhan dan perkembangan masyarakat daerah, yakni dalam bentuk undang-undang. Arti demokratis dalam konstitusi merupakan pedoman penyelenggaraan pemilihan kepala daerah yang harus berlandaskan pada nilai-nilai demokrasi, baik demokrasi langsung maupun demokrasi perwakilan.

Karena tidak secara eksplisit diungkapkan dalam undang-undang dasar, bentuk demokrasi dalam pemilihan kepala daerah, maka pasca reformasi diterapkan sistem pemilihan yang diwakili oleh dewan perwakilan rakyat ( demokrasi perwakilan). Dan setelah mempraktekkannya, ternyata dianggap kurang demokratis, maka lahirlah undang-undang nomor 32 tahun 2004 sebagai revisi atas undang-undang sebelumnya. Jadi sesungguhnya demokrasi dalam UUD 1945 tidak dimaknai sebagai demokrasi langsung melainkan demokrasi perwakilan.

Berdasarkan penelitian yang dilakukan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, pemilihan kepala daerah merupakan suatu proses penyeleksian (bukan eleksi) sehingga pengertian demokratis dalam pemilihan kepala daerah sebagaimana dimaksud dalam konstitusi merupakan demokrasi perwakilan, bukan demokrasi langsung (BPHN: 2009). Hal tersebut tampak pada pengaturan Pasal 109 ayat (3) UU Nomor 32/2004 yang menyatakan bahwa 'Pasangan calon gubernur dan wakil gubernur terpilih diusulkan oleh DPRD provinsi, selambat-lambatnya dalam waktu 3 (tiga) hari, kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri berdasarkan berita acara penetapan pasangan calon terpilih dari KPU provinsi untuk mendapatkan pengesahan pengangkatan.

Untuk calon bupati dan wakil bupati berlaku ketentuan Pasal 109 ayat (4) Undang-Undang Nomor 32/2004, bahwa, 'Pasangan calon bupati dan wakil bupati atau wali kota dan wakil wali kota diusulkan oleh DPRD kabupaten/kota, selambat-lambatnya dalam waktu 3 (tiga) hari, kepada Menteri Dalam Negeri melalui gubernur berdasarkan berita acara penetapan pasangan calon terpilih dari KPU kabupaten/kota untuk mendapatkan pengesahan pengangkatan.

Dengan demikian, demokrasi yang dimaknai dalam undang-undang dasar 1945 khususnya pasal 18 ayat (4) lebih dimaknai sebagai demokrasi perwakilan, seperti yang tertuang dalam undang-undang nomor 22 tahun 1999, yang kemudian direvisi melalui undang-undang nomor 32 tahun 2004 ( leo agustino 2009 ; 77).

Dalam hal pembuatan undang-undang pemilihan kepala daerah, Mujiono menegaskan bahwa “Undang-undang dasar 1945 merupakarn konstitusi atau dasar hukum yang memberikan legal concequence sehingga materi yang diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berada dibawahnya tidak boleh bertentangan dengan materi UUD 1945. Materi-materi tentang penyelenggaraan pemerintahan yang terdapat dalam UUD 1945 harus “diterjemahkan” dalam undang-undang (UU), peraturan pemerintah (PP), peraturan pementah pengganti undang-undang (perpu), dan sebagainya. Pasal-pasal dalam UUD 1945 tersebut harus menjadi rujukan utama aau konsider bagi pembuatan produk perundangan tersebut”. (widyohari, 2006 : 46). Adapun pasal-pasal yang mengatur tentang penyelenggaraan pemerintahan sebagai berikut: UU no. 32/2004, yang mengatur tentang pilkada langsung itu, menggunakan rujukan atau konsider antara lain ; UUD 1945 pasal (1) “ negara indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk republik”. Pasal (1) ayat 2, “ kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut undang-undang dasar”. Pasal (18) ayat 4, “gubernur, bupati, dan walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis”.

Dengan  landasan pasal-pasal tersebut diatas memang belum mempertemukan antara kedaulatan ditangan rakyat dan pemilihan kepala daerah secara demokratis, dengan konsep pemilihan langsung pemimpin daerah oleh masyarakat. Namun, karena dalam konsep negara demokrasi yang menganut sistem presidensial (seperti amerika serikat) menganut demokrasi langsung, maka indonesia sebagai negara yang baru kembali mencari format yang ideal dalam penyelenggaraan pemerintahan menganut asas pemilihan langsung, asalkan tidak bertentangan dengan undang-undang dasar 1945 sebagai rujukan bagi produk undang-undang berikutnya

Dengan demikian secara yuridis-formal, penyelenggaraan pilkada langsung berdasarkan undang-undang nomor 32 tahun 2004 berlandaskan UUD 1945, artinya pelaksanaan undang-undang ini memiliki kekuatan konstitusional dan wajib hukumnya untuk dilaksanakan. Oleh karena itu, istilah “ kedaulatan berada ditangan rakyat” dalam pasal (1) ayat 2 dan “ secara demokratis” dalam pasal (18) ayat 4 merupakan dasar konstitusi yang kuat bagi pilkada langsung.

Akhirnya, sesuai dengan penjelasan diatas, UU No. 32 / 2004 dan Peraturan pemerintah  nomor 6 tahun 2005 tentang pemilihan secara langsung kepala daerah, merupakan keputusan hukum yang harus dilakukan. Pemilihan langsung yang menggunakan asas-asas langsung, umum, bebas, jujur, adil dan rahasia. Dapat disebut sebagai sistem rekrutmen pejabat publik yang hampir memenuhi prinsip-prinsip demokratis. Karena menggunakan mekanisme pemilihan umum yang teratur, memungkinkan terjadinya rotasi kekuasaan, dan mekanisme rekrutmen dilakukan secara profesional, terbuka serta terciptanya akuntabilitas publik.

D. Implementasi  konsep Pilkada  Langsung

Perubahan Peran Dan Locus Politik Lokal

Kita tentu mengingat seputar permasalahan yang muncul dalam masalah pilkada pada masa perwakilan (sesuai dengan UU no. 22 tahun 1999). Dimana para elite politi atau dewan perwakilan rakyat daerah berkonspirasi dengan kandidat kepala daerah untuk memenangkan pemilihan kepala daerah. Konspirasi ini hadir dalam bentuk dukungan politik yang ditopang oleh politik uang yang menghiasi pemilihan kepala daerah. Dengan dalih mewakili rakyat, anggota-anggota DPRD melakukan lobby politik untuk memenangkan kandidat tertentu. Istilahnya siapa yang banyak uang dan sanggup membayar DPRD maka dialah sebagai pemenangnya.

Apa yang terjadi diatas adalah gambaran yang terjadi sebagai konsekuensi logis dari undang-undang nomor 22 tahun 1999, dimana DPRD diberikan wewenang yang sangat kuat dalam hal pemilihan kepala daerah. Namun dengan direvisinya undang-undang tersebut melalui undang-undang nomo 32 tahun 2004, kewenangan dewan perwakilan rakyat daerah telah dipangkas. Dari undang-undang nomor 32 2004 inilah yang menempatkan masyarakt sebagai kekuatan politik yang sangat strategis dalam membangun kekuasaan.

Selain hal tersebut diatas, perhatian kandidatkepala daerah yang cenderung lebih kepada dewan perwakilan rakyat daerah, kian beralih  kepada masyarakat sebagai aktor penting dalam penyelenggaraan pemerintahan. Meskipun peran dewan perwakilan rakyat daerah tetap menjadi kekuatan penting dalam pembuatan regulasi di daerah.

Muhamad Asfar (2006) mengungkapkan bahwa sejak juni 2005 penyelenggaraan pemerintah dan politik ditingkat lokal mengalami pergeseran, bahkan perubahan yang sangat signifikan. Jika, sebelumnya kepala daerah dipilih melalui lembaga perwakilan di daerah atau dewan perwakilan rakyat daerah, kini sudah secara langsung masyarakat memilih kepala daerahnya melalui proses pimilihan langsung kepala daerah (pilkada). 

Rakyat yang sebelumnya menjadi penonton, tiba-tiba berubah menjadi pelaku dan penentu. Anggota DPRD yang sebelumnya memiliki kewenangan besar dalam penentuan pemilihan kepada daerah, tiba-tiba hanya “duduk manis” menjadi penonton dipinggir lapangan. (Kacung Marijan;2006;1).

Perubahan tersebut diatas menghadirkan cara baru dalam proses pemilihan kepala daerah. Perubahan itu terjadi ditingkatan elite dan rakyat sendiri sebagai tujuan dari terbentuknya pemerintahan. Perubahan ditingkat elite, khususnya di dewan perwakilan rakyat daerah (DPRD), ada kesan sebagian elite partai politik kurang bisa menyesuaikan diri dengan proses politik di daerah tersebut. Persoalan mendasar terutama berkaitan dengan hilangnya kewenangan anggota DPRD dalam menentukan kepala daerah. Pengalaman di masa lalu menunjukkan, proses pemilihan kepala daerah selalu dibarengi dengan isu politik uang (money politics).      

Bila isu tersebut diatas benar adanya, maka akan terjadi peruhan locus politik uang dalam rangka penyelenggraan pemilihan kepala daerah. Proses politik terdahulu melibatkan anggota DPRD sebagai locus politik uang, karena disinyalir mereka sebagai pemilih dan penentu kepala daerah mendapat “sogokan politik” dari calon pemimpin daerah yang sedang berkompetisi.

Sedangkan dalam pemilihan langsung ini menghadirkan cara baru tentunya, dahulu yang locus politiknya berbasis ditingkatan elite, kini bergeser hingga pada masyarakat kecil sebagai pemilih dan penetu kepala daerah. Meskipun demikian, isu-isu money politics di tingkat elit ternyata tidak hilang dengan adanya pilkada langsung. Proses menjadi kepala daerah, terutama calon yang berasal dari luar partai, ternyata melibatkan putaran uang yang cukup banyak bahkan miliaran rupiah.

Adapun proses politik uang terjadi dihampir semua daerah yang melakukan pilkada. Para kandidat melakukan politik uang dan itu dilakukan hampir semua kandidat yang bersaing. Meskipun secara normative (sesuai dengan Undang-undang dan aturan Pilkada) sulit dibuktikan sebagai bentuk money politics, namun secara konseptual sebenarnya bisa di katagorikan sebagai money politics.

Modus dari money politics ini macam-macam, mulai dari dalam bentuk sumbangan tidak mengikat seperti bantuan dalam bidang keagamaan, berupa ; sumbangan pada masjid, mushollah, pesantren. Dalam bidang sosial sperti ; pembangunan sekolah, bantuan bencana, kemiskinan, dan aksi solidaritas lainnya. Hingga pemberian secara terang-terangan untuk mencari dukungan seperti pembagian baju, sarung, pin, dan sebagian bergambar yang ada nama pasangan calon. Bahkan tidak jarang pembagian itu juga dalam bentuk uang tunai.

Kendala Dan Permasalahan Pilkada

Setelah terlaksananya pemilihan kepala daerah secara langsung yang marak terjadi berkisar tahun 2005 hingga 2008.  Menurut hasil penelitian dari berbagai institusi dan elemen masyarakat, mengadakan evaluasi kritis terhadap penyelenggaraan pilkada langsung. Evaluasi ini seputar permasalahan yang timbul pada saat pilkada telah dilaksanakan. Adapun berbagai permasalah itu diantaranya, seterti berikut ini ;

1.    Independensi Penyelenggara Pilkada (KPUD).

Komisi pemilihan umum daerah (KPUD), merupakan instrumen terpenting dalam penyelenggaraan pilkada.  Pasalnya, KPUD merupakan kunci kesuksesan pilkada. Dalam hal penyelenggaraan pilkada secara langsung. KPUD dihadapkan pada tiga permasalahan penting, (1) kemampuan regulatif KPUD, (2) kemampuan distributif KPUD, (3) tata kelola pilkada yang dilakukan KPUD.

Kemampuan regulatif, berhubungan dengan pemehaman dan implementasi KPUD terhdap berbagai regulasi yang berhubungan dengan pilkada. Dalam melaksanakan berbagai peraturan pilkada langsung, berbagai permasalahan banyak yang timbul dalam menjalankan regulasi pilkada, diantaranya ; pertama, KPUD tidak independen dalam menjalankan pilkada, sehingga ketidaknetralan para penyelenggara pilkada ini menimbulkan berbagai aksi protes dari massa yang menghendaki adanya independensi KPUD, demonstrasipun tidak terhelakkan yang bahkan berpuncak pada tuntutan pemecatan anggota KPUD.

Kedua, KPUD berhadapan dengan problem prosedural pilkada. KPUD yang cenderung berpikir teknokratis mengakibatkan pelaksanaan pilkada semata-mata hanya dilakukan sesuai prosedur. Sehingga terjadi masalah yang merugikan pemilih, dalam hal ini dapat kita lihat dari adanya kisruh daftar pemilih tetap (DPT). Hampir semua daerah yang melakukan pemilihan langsung kepala daerah mengalami masalah yang sama. Tetapi substansi pilkada itu sendiri tidak terlalu menjadi perhatian, misalnya ; KPUD mengakomodasi hak politik warga masyarakat untuk menjadi peran sentral dalam penyelenggaraan pilkada langsung. Sebab itulah tujuan awal dari penyelenggaraan pilkada langsung agar masyarakat terlibat langsung dalam rangka penguatan demokrasi lokal.

Ketiga, KPUD melakukan politisasi regulasi pilkada,  politisasi regulasi pilkada yang dilakukan anggota KPUD karena intensitas hubungan mereka dengan pasangan calon kepala daerah. Adapaun intensitas tersebut hadir dari berbagai jalur kepentingan antara calon kepala daerah dan partai politik yang mengusung kandidat. Instrumen pendukung lain adanya politisasi regulasi ini karena ditengarai adanya faktor kekerabatan, pertukaran uang, dan janji kedudukan yang diiming-imingkan. Keempat, adanya kelalaian KPUD dalam penyelenggaraan pilkada yang dilakukan secara lagsung. Eperti terjadinya berbagai pelanggaran yang dilakukan kandidat yang bersaing.

Kemampuan distributif, berhubungan dengan kapasitas KPUD dalam mengalokasikan alat-alat dan kelengkapan pilkada tepat waktu dan sesuai dengan kebutuhan pemilih. Dalam distribusi berbagai alat perlengkapan pilkada langsung. Pertama, dalam penyelenggaraan pilkada secara langsung distribusi perlengkapan pilkada tidak didistribusikan sesuai dengan waktu dan tempat. Kedua, KPUD kurang cermat dalam melakukan penelitian dan ferifikasi penetapan pasangan calon kepala daerah yang betarung didalam pilkada.

Ketiga, KPUD dalam pengumuman penetapan calon kepala daerah mengundur-undur waktu. Pengunduran terjadi karena berpedoman terhadap regulasi yang ada kurang memungkinkan terjadinya akomodasi terhadap aspirasi masyarakat lokal. Keempat, KPUD tidak sigap dalam menyikapi permasalah pelanggaran dalam kampanye para kandidat. Akibatnya, demokrasi lokal tercoreng oleh barbagai pelanggaran ini, yang berimplikasi pada kerugian banyak bagi kandidat lainnya. Kelima, KPUD menyelenggarakan pilkada tidak tepat pada waktunya, dimana waktu penyelenggaraan pilkada molor dari waktu yang telah ditetapkan.

Kemampuan tata kelola pilkada (management pilkada), berhubungan dengan kemampuan responsif, transparansi dan akuntabilitas KPUD dalam menjalankan pilkada langsung.  Pertama, akuntabilitas penyelenggaraan pilkada, hal ini diamanatkan undang-undang nomor 22 tahun 2007 tentang penyelenggara pemilu dalam UU no. 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, KPUD wajib memberikan laporan pertanggungjawaban penyelenggaraan pilkada kepada dewan perwakilan rakyat daerah (DPRD). Dan terkadang terjadi kisruh antara KPUD dan DPRD. Salah satunya DPRD menganggap KPUD dengan mudah begitu mudah menggeser tahapan pilkada tanpa berkonsultasi terlebih dahulu dengan dewan perwakilan rakyat daerah.

Kedua, masalah responsifitas KPUD. Secara kelembagaan KPUD dipandang sangat lamban merspons dan mengelola isu-isu lokal yang berkaitan dengan penyelenggaraan pilkada. Sehingga berbagai masyarakat menuntut KPUD yang bekerja teknokratis bekerja sesuai dengan konteks dan kebutuhan daerah itu sendiri. Ketiga, masalah efektivitas dan efisiensi dalam penyelenggaraan pilkada. Efektivitas berkaitan dengan penyelnggaraan pilkada yang cenderung mengejar waktu tanpa mempertimbangkan pentingnya pembelajaran demokrasi bagi masyarakat ditingkat lokal. Keempat, transparansi pengelolaan keuangan atau anggaran pilkada oleh KPUD. Selama penyelenggaraan pilkada banyak kasus yang menjerat KPUD terkait masalah hukum. Hal ini terjadi karena ketidak transparanan KPUD dalam pengelolaan anggaran pilkada. (gregorius sahdan, 2009).

2.    Maraknya Politik Uang

Benar atau tidak, isu politik uang dalam pemilihan kepala daerah tidak dapat terelakkan lagi. Pasalnya dari berbagai media massa memberitakan betapa maraknya politik uang yang dipraktikkan para kandidat yang bertarung dalam pilkada. Salah satunya kompas.com yang dipostkan pada senin 12 april 2010, memberitakan “ politik uang mewarnai pilkada Kebumen”, bahwa ; “ pemungutan suara pemilihan umum bupati kebumen, minggu (11/4), marak dengan politik uang. Sejumlah warga mengaku memperoleh uang dari beberapa pasangan calon bupati. Panitia pengawas pemilu kebumen pun menemukan praktik politik uang di 10 kecamatan dari 26 kecamatan di kebumen dengan barang bukti lebih dari Rp. 1 juta”.

Hal tersebut diatas memberikan kita peringatan bahwa pilkada langsung secara demokrtis yang diharapkan menghasilkan pemimpin daerah yang berintegritas tinggi,bermoral dan berakhlak mulia. Tidak dapat terwujudkan, karena para kandidat saat bertarung saja sudah tidak menggunakan cara yang sportif. Kondisi ini akan memungkinkan terjadinya berbagai penyimpangan bupati terpilih nantinya, jika pengeluarannya saat kampanye sangat banyak. Untuk mengetahui modus politik uang yang terjadi di kabupaten kebumen – Jawa Tengah, yang menjadi salah contoh dalam kasus ini. Maka dapat kita simak kutipan berita pers berikut ini.

Terkait politik uang, Setia Suprapto (40), dari Desa Sirnoboyo, Kecamatan Bonorowo, mengaku diberi uang sebesar Rp 5.000 oleh tim pendukung salah satu pasangan calon. Selain uang, ia juga diberi "kartu pintar" yang memuat gambar pasangan calon tersebut dengan tujuan agar ia memilih pasangan calon yang dimuat dalam kartu tersebut. (kompas.com/Senin, 12 April 2010).

Dari kutipan tersebut diatas dapa kita tarik menjadi sebuah analisis bahwa, politik uang tidak hanya dikatgorikan politik uang dalam bentuk tunai saja. Melainkan juga berupa instrumen lain, seperti “kartu pintar” yang telah dijelaskan diatas. Ini menandakan bahwa modus politik uang bisa hadir dalam bentuk atau wujud apapun, bahkan mungkin sumbangan keagamaan, seperti karpet untuk mesjid dan sebagainya.

Berbicara mengenai politik uang bukan lagi hal yang asing dipraktekkan di indonesia. Bahkan Safitri Endah Winarti menyebutnya “budaya politik uang”, (widyohari, 2006 ; 85). Namun, saya secara pribadi tidak setuju dengan penggunaan ungkapan “budaya politik uang”, karena menyebut Budaya berarti erat kaitannya dengan cipta, rasa dan karsa. Namun ini dalam konotasi yang negatif. Untuk kata budaya politik uang, saya lebih senang mengungkapkannya dengan istilah “politik uang yang membudaya”,.

Potik uang yang telah membudaya di indonesia, mengindikasikan pilkada langsung yang diharapkan mematngkan demokrasi lokal, ternyata tidak terealisasi dengan baik sesuai dengan konsep pilkada itu sendiri. Kegagalan demokrasi lokal ini tidak lain karena disebabkan, pertama, dorongan ekonomis ; masyarakat indonesia yang mayoritas masih dibawah garis kemiskinan sangat rentan terhadap praktek politik uang. Bahkan para kandidat yang bersaing memperoleh tingkat teratas didaerah telah menjadikan masyarakat ekonomi lemah sebagai target dari praktek ini. Seperti pemberian uang, sembako, dan kebutuhan praktis lainya yang memungkinkan dapat menarik dukungan suara dari masyarakat.

Kedua, rendahnya kesadaran politik masyarakat ; tingkat kesadaran politik masyarakat yang masih rendah memungkinkan adanya politik uang. Hal ini terjadi karena pendidikan politik bagi masyarakat masih minim, juga ditengarai minimnya sosialisasi dari partai politik, yang merupakan wadah bagi partisipasi masyarakat. Ketiga,  ambisi tinggi politisi untuk memenangkan pilkada ; karena begitu “nafsu”nya para kandidat untuk memperoleh kekuasaan, maka mereka melupakan etika dalam politik, bahkan sengaja melanggar aturan pilkada demi kepentingan pragmatis.

Apa yang terjadi dari pembahasan diatas merupakan persoalan klasik yang tak pernah terpecahkan dari praktek politik di negara ini, apalagi bila itu telah “membudaya” maka sangatlah sulit untuk mengubahnya menjadi baik, kecuali dari dalam diri setiap aktor-aktor.

3.    Besarnya Biaya Pilkada.

Untuk mewujudkan impian menjadi kandidat kepala daerah, hingga resmi menjadi kandidat calon kepala daerah. Para kandidat dihadapkan pada biaya pilkada yang cukup banyak. Sebab setiap kandidat diharuskan membiayai segala bentuk kepentingan politik.

Bahkan ada ungkapan bahwa kandidat yang memiliki dan mengeluarkan uang paling banyak maka dialah yang menjadi pemenang dalam pilkada. Disis dapat kit lihat betapa besarnya peran kapital itu dalam pemenangan pilkada. Ada tiga faktor yang dibebankan pada kandidat calon yang berkompetisi dalam pesta demokrasi ini, diantaranya ;

Pertama, setiap calon kepala daerah harus membayar partai politik yang akan dijadikan sebagai kendaraan politik. Sebab partai politik yang ingin mengusung mewajibkan menyetor dana sumbangan kepada partai. Kedua, biaya yang dibutuhkan para kandidat dalam kampanye sangat banyak. Misalnya untuk pembuatan poster, fanplet, kostum dan instrumen kampanye lainnya. Ketiga, politik uang demi memperoleh dukungan masyarakat. Praktek politik uang seperti yang telah dibahas didepan merupakan bagian penting dalam penyelenggaraan pilkada. Dan banyak dilakukan menjelang pemungutan suara, yang biasa disebut serangan fajar.

Tiga bentuk pengeluaran uang diatas, baru sebatas pada kandidat calon yang berkompetisi. Selain pengeluaran lagsung yang dibebani pada kandidat kepala daerah, namun negara juga turut merogok kocek uang negara demi suksesnya pemilihan langsung kepala daerah yang terselenggara ini.

Tanggungjawab negara berkaitan dengan penyelenggaraan pemilihan kepala daerah secara langsung, merupakan wujud nyata dari upaya penerapan demokrasi lokal. Namun perlu kita ketahui, bahwa pilkada langsung tentunya membutuhkan biaya yang tidak sedikit. Dalam kondisi seperti ini, demokrasi harus dibayar mahal bila ingin penyelenggarakan demokrasi prosedural.

Keterlibatan negara dalam pilkada, diantaranya meteri dalam negeri moh. Ma’ruf pada tahun 2005, mengajukan anggaran untuk biaya operasinal kepada menteri keuangan sebesar Rp. 1,225 triliun. Selain menteri dalam negeri, kepala kepolisian republik indonesia (Kapolri), mengajukan uang operasi keamanan pilkada. Dan juga ditopang oleh anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD).

Kwik Kian Gie, seorang ekonom indonesia pernah berkata dalam tatap muka “satu jam bersama kwik kian gie”. Mengatakan ;  “ dalam melakukan demokrasi langsung harus berani mengeluarkan biaya demokrasi, sebab demokrasi itu mahal harganya”. Dari ungkapan seorang ekonom ini melegitimasi, bagaimana faktor ekonomi sanagat mempengaruhi kondisi politik di tanah air. Apa yang diwacanakan pak Gie, telah terbukti dengan berbagai bentuk pengeluaran biaya pilkada seperti yang telah dibahas dalam pembahasan awal.

4.    Konflik dan kekerasan pilkada

Dalam penyelenggaraan pilkada langsung selama tahun 2005 hingga tahun 2008. Banyak kasus dan konfilik kekerasan politik yang menjadi kenagan pilkada. Masalah utama , terletak pada internal partai politik yang bersaing dalam pilkada. Seperti yang terjadi dibali beberapa waktu lalu, dimana calon kepala daearah yang telah diputuskan di DPD PDI-IP, ternyata ditolak oleh megawati dan memilih kandidat lain versi pusat. Keputusan ini menimbulkan konflik internal, bahkan dalam masyarakat pendukung fanatik PDI-IP.

Kedua, konflik antara KPUD dan partai politik pengusung calon kepala daerah. Konflik kedua institusi ini banyak terjadi diberbagai daerah berkaitan dengan pendaftaran dan penetapan calon kepala daerah.pengunduran pemungutan suara dalam pilkada, distribusi logistik yang kurang efisien, hingga ketidak independenan KPUD dalam penyelenggaraan pilkada.

Dari kekempat bentuk permasalahan serius yang saya kemukakan diatas belum mampu mewakili berbagai bentuk tantangan lainnya, namun secara garis besar, saya yakin apa yang dipaparkan diatas merupakan akumulasi dari berbagai masalah-masalah kecil lainnya yang merintangi penyelenggaraan demokrasi lokal di indonesia.

Dampak Positif Pilkada Langsung

Terlepas dari kompleksnya permasalahan yang terjadi dalam proses pelaksanaan pemilihan langsung kepala daerah selama ini. Disisi lain, pemilihan langsung kepala daerah juga mengadirkan dampak politik yang sangat bermakna demi berkembangnya demokrasi ditingkat lokal. Dan penguatan serta membangkitkan partisipasi masyarakat dalam rangka penguatan demokrasi ditingkat lokal.

Dalam perspektif desentralisasi dan demokrasi prosedural - formal, system pemilihan kepala daerah secara langsung (Pilkada Langsung) yang diterapkan selama ini merupakan sebuah inovasi yang bermakna dalam proses konsolidasi demokrasi di tingkatan lokal. Setidaknya, sistem Pilkada Langsung memiliki sejumlah keunggulan dibandingkan dengan sistem rekrutmen politik yang ditawarkan oleh model sentralistik “ala orde baru” melalui UU no. 5 Tahun 1974 atau model demokrasi perwakilan yang digagas melalui Undang-Undang nomor 22 Tahun 1999.

 Namun dengan direvisinya UU nomor 22 tahun 1999 dengan undang-undang nomor 32 tahun 2004. Secara normatif Pilkada Langsung menawarkan sejumlah manfaat dan sekaligus harapan bagi pertumbuhan, pendalaman dan perluasan demokrasi lokal. Bahkan masyarakat telah menjadi pilar utama dalam penyelenggaraan masyarakat di daerah. Oleh karena itu perlu kita paparkan berbagai aspek positif dari pilkada langsung yang terjadi selama ini, seperti yang berikut ini.

Adapun dampak positif yang diakibatkan undang-undang nomor 32 tahun 2004 antara lain ;

1.    Partisipasi langsung masyarakat ;

Sistem demokrasi langsung melalui Pemilihan kepala daerah secara Langsung akan membuka ruang partisipasi yang lebih luas bagi masyarakat dalam proses demokrasi dan menentukkan kepemimpinan politik di tingkat lokal. Hal ini agak lebih baik  dibandingkan sistem demokrasi perwakilan yang lebih banyak meletakkan kuasa untuk menentukan rekrutmen politik ditangan segelitir orang di dewan perwakilan rakyat daerah yang bersifat Oligarkis.

2.    Pemilihan kepala daerah  langsung memungkinkan adanya kompetisi ;

Dari sisi kompetisi politik, Pilkada Langsung memungkinkan munculnya secara lebih lebar preferensi kandidat-kandidat yang bersaing serta memungkinkan masing-masing kandidat berkompetisi dalam ruang yang lebih terbuka dibandingkan ketertutupan yang sering terjadi dalam demokrasi perwakilan. Pilkada Langsung bisa memberikan sejumlah harapan pada upaya pembalikan “syndrome” dalam demokrasi perwakilan yang ditandai dengan model kompetisi yang tidak fair, seperti; praktek politik bagi-bagi kekuasaan dan politik uang yang berlaku ditingkatan elite.

3.    Adanya pendidikan politik bagi masyarakat ;

Sistem pemilihan langsung akan memberi peluang bagi warga untuk mengaktualisasi hak-hak politiknya secara lebih baik tanpa harus direduksi oleh kepentingan-kepentingan elite politik-seperti yang kasat mata muncul dalam sistem demokrasi perwakilan. Setidaknya, melalui konsep demokrasi langsung, warga di tingkat lokal akan mendapatkan kesempatan untuk memperoleh semacam pendidikan politik; training kepemimpinan politik dan sekaligus mempunyai posisi yang setara untuk terlibat dalam pengambilan keputusan politik.

4.    Berubahnya perhatian pemimpin kepada rakyat ;

Pilkada Langsung memperbesar harapan untuk mendapatkan figure pemimpin yang aspiratif, kompeten dan legitimate. Karena, melalui Pilkada Langsung, kepala daerah yang terpilih akan lebih berorientasi pada warga dibandingkan pada segelitir elite di DPRD. Dengan demikian, Pilkada mempunyai sejumlah manfaat, berkaitan dengan peningkatan kualitas tanggungjawab pemerintah daerah pada warganya yang pada akhirnya akan mendekatkan kepala daerah dengan masyarakarat-warganya.

5.    Melahirkan pemimpin yang legitimatif ;

Kepala daerah yang terpilih melalui Pilkada akan memiliki legitimasi politik yang kuat sehingga akan terbangun perimbangan kekuatan (check and balances) di daerah; antara kepala daerah dengan DPRD. Perimbangan kekuatan ini akan meminimalisasi penyalahgunaan kekuasaan seperti yang muncul dalam format politik yang monolitik.
AA GN Ari Dwipayana (2005).

6.    Masyarakat mengenal pilihannya ;

Dengan adanya pilkada langsung, masyarakat akan lebih mengenal secara dekat calon pemimpinnya, melalui kampanye politik kandidat yang berkompetisi akan memberikan pemahaman akan visi-misi para kandidat yang kompetisi. Sehingga melahirkan seorang pemimpin yang sesuai dengan kehendak rakyat.

Selain dari sisi positif yang telah diutarakan diatas, kita dapat menambahkan beberapa keunggulan lain dari pemilihan kepala daerah secara langsung seperti yang dikemukakan, Mukiono berikut ini ;

1.    Penarikan kedaulatan yang dititipkan pada DPRD.

Sebelum terjadinya pemilihan langsung kepala daerah oleh masyarakat, kedaulatan rakyat itu diwakili oleh dewan perwakilan rakyat daerah (DPRD). Dewan perwakilan rakyat daerah sesuai undang-undang nomor 22 tahun 1999 merupakan representsi dari rakyat untuk memilih kepala daerah. Namun dengan adanya perubahan ini, maka dewan perwakilan rakyat daerah ( DPRD) hanya menjalankan fungsi legislasi ( pembuat perda), anggaran (bubgedting), dan pengawasan ( control).

2.     Sumber kekuasaan adalah rakyat

Dengan adanya pemilihan langsung oleh rakyat, maka dengan sendirinya kepala daerah merupakan seorang pemimpin yang merupakan integral dari masyarakat, lain halnya yang dipilih oleh DPRD yang merupakan elite politik karena merupakan integral dari DPRD. Intinya, kekuasaan yang dimiliki seorang kepala daerah bersumber dari masyarakat sebagai pemilih dan penentu kepala daerah.

3.    Rakyat menjadi subject demokrasi

Dalam hal ini, masyarakat yang selama ini hanya sebagai pemilih akan memiliki hak untuk mencalonkan diri sebagai kepala daerahnt. Hak warga untuk memilih dan dipilih merupakan bagian terpenting dari negara demokrasi. tentunya dalam mencalonkan diri memerlukan mekanisme berupa kapasitas, kapabilitas, moralitas dan integritegritas sebagaimana tuntutan kedudukan jabatan tersebut.

4.    Hak politik perempuan

Selama ini fenomena politik yang terjadi di indonesia, khususnya ditingkat lokal yang sangat kental dengan budaya patrimonial.  Kandidat kepala daerah dari kalangan perempuan sangat jarang ditemukan atau mungkin nyaris tidak ada. Fenomena ini berkaitan dengan pemhaman politik masyarakat lokalmasih jauh dari yang diharapkan. Namun, dengan adanya pilkada langsung ini, sedikit tidaknya membawa dampak perubahan pandangan politik dalam masyarakat di daerah. Pasalnya, dengan dalih kesetaraan dalam bidang politik kandidat perempuanpun kian diperhitungkan.

5.    Banyaknya pilihan dalam pilkada

Dalam UUD 1945 telah ditegaskan bahwa, semua warga negara memiliki hak dan kedudukan yang sama. Hal ini berkaitan dengan hak warga untuk memilih dan dipilih menjadi pemimpin. Otonomi daerah yang ditandai dengan penyelenggaraan pilkada langsung, akan mengundang partisipasi masyarakat. Bahkan memunculkan  partai-partai politik lokal yang turut meramaikan pilkada.

6.    Pelajaran politik bagi masyarakat lokal

Hal yang terpenting dari misi desentralisasi politik dan otonomi daerah, kaitannya dengan pilkada secara langsung adalah ; memberikan pendidikan politik bagi masyarakat lokal. Masyarakat yang selama ini cenderung apatis terhadap dinamika politik lokal bahkan politik nasional, diharapkan mampu berkonstribusi dalam pematangan demokrasi lokal.

Dari pemaparan diatas dapat kita katakan bahwa, penyelenggaraan pemilihan kepala daerah secara langsung, terlepas dari berbagai kekurangannya (secara prosedural) sangat berdampak positif terhadap perkembangan demokrasi di inonesia, khususnya partisipasi masyarakat dalam proses pemilihan kepala daerah. Yang lebih penting adalah beralihnya perhatian dari para pimpinan elite lokal yang cenderung lebih mementingkan wakil rakyat dibanding rakyatnya.

E. KESIMPULAN

Dalam rangka melaksanakan pemerintahan yang efektif dan efisien, keberadaan pemerintahan lokal sangat dibutuhkan. Pemerintahan lokal sangat strategis untuk menyelenggarakan pemerintahan yang melayani hingga pada pelosok desa. Salah satunya, penyelenggaraan pemilihan langsung kepala daerah merupakan terobosan baru untuk terbentuknya pemerintahan yang benar-benar sesuai dengan kebutuhan rakyat di daerah, bukan lagi hasil dari konspirasi politik elite lokal atau bentuk kepentingan pemerintah pusat yang memiliki kepentingan di daerah.

Dari pembahasan diatas dapat penulis simpulkan bahwa ; setelah dilakukannya reformasi tahnun 1998, posisi daerah sedikit banyak telah menghadirkan perubahan yang sangat berarti. Hal ini dapat kita lihat dari lahirnya undang-undang nomor 22 tahun 1999 tentang pemerintahan daerah, yang salah satunya mengamanatkan pemilihan kepala daerah dilakukan oleh dewan perwakilan rakyat daerah (DPRD). Dalam undang-undang ini menganut sistem perwakilan. Setalah dipraktekkan selama satu periode, kembali direvisi dengan undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, yang memberikan peluang masyarakat untuk memilih secara langsung bupati/walikota. Dalam undang-undang ini menganut sistem pemilihan langsung.

Namun sesuai dengan pembahasan kita diawal, lahirnya kedua regulasi diatas ternyata belum sanggup membawa daerah untuk ematangkan demokrasi ditingkat loka. Bahkan dalam undang-undang nomor 32 tahun 2004, yang menganut demokrasi langsug.  DPRD dan partai politik tetap saja menjadi aktor utama dalam pemilihan bupati / walikota.

Sebabnya, pemilihan kepala daerah memang dilakukan secara langsung, tetapi pasangan calon harus diusulkan partai politik atau koalisi dari berbagai partai di DPRD. Artinya, dalih untuk mengembalikan kedaulatan ditangan rakyat, tetapi malah melahirkan kekuasaan elite-elite lokal. Akibatnya, dengan besarnya kekuasaan partai politik dalam pemilihan kepala daerah akan mengakibatkan tujuan desentralisasi politik dan otonomi daerah untuk rakyat bergeser menjadi kekuasaan para elite lokal.

Maka dapat dikatakan bahwa kemengan seorang kandidat dalam pemilihan langsung kepala daerah, adalah kemengan partai pengusung dan koalisinya. Bukan lagi kemenangan masyarakat sebagai pemilih. Tak salah jika Iwan fals dalam lirik lagunya “memilih para juara”. Sebab seorang juara lahir dari hasil kompetisi yang diberi nilai oleh para juri.

Akhirnya saya menutupi dengan subuah analogi yang menggambarkan proses pilkada langsung selama ini. Pemenang dalam pilkada layaknya seorang petinju yang juara karena mendapat nilai banyak dari para juri dan yang turut merayakannya adalah para managementnya. Dalam konteks pemilihan langsung kepala daerah, para juri adalah masyarakatnya, pemenang adalah kandidatnya yang terrpilih, serta yang turut merasakan kegembiraan adalah partai pengusung dan koalisinya.

REFERENSI

1.    Eko, sutoro. 2005 “pembaharuan otonomi daerah”. APMD Press. Yogyakarta. (Pemilihan bupati ; antara sistem perwakilan dan sistem pemilihan langsung, hal. 43)

2.    Sahdan, gregorius. 2009 “evaluasi kritis penyelenggaraan pilkada di Indonesia”. IPD. Yogyakarta. (Kinerja penyelenggaraan pilkada catatan kritis untuk KPUD, hal. 31).

3.    Widyo Hari Murdianto. 2006, demokrasi lokal ala pilkada. apmd press. Yogyakarta. (Tinjauan yuridis pilkada langsung, hal. 46.)

4.    Agustino, leo. 2009. pilkada dan dinamika politik lokal. pustaka pelajar. yogyakarta. (Dasar hukum pelaksanaan pilkada langsung.hal. 77)

5.    UU Republik Indonesia No.32 / 2004 ; pemerintahan daerah. Terbitan Absolut Jogja.

6.    Romli, lili.2007. potret otonomi daerah dan wakil rakyat ditingkat lokal. pustaka pelajar. yogya. (Pilkada langsung dan demokrasi lokal hal. 319, 333.)

7.    Karim, abdul gaffar. 2003. kompleksitas persoalan otonomi daerah di indonesia. pustaka pelajar. Yogyakarta. (Pemilihan langsung kepala daerah kota dan kabupaten : hal 227.)

8.    Kacung Marijan, 2006, Demokratisasi di Daerah; Pelajaran dari Pilkada Langsung, Pusat Studi Demokrasi dan HAM PusDeham, Surabaya.

9.    Karnadi, 2004, “ Undang-undang RI nomor 32 tentang pemerintahan daerah. BP. Cipta Jaya. Jakarta.  

10. http://cetak.kompas.com/read/xml/2010/04/12/16523034/politik.uang.mewarnai.pilkada.kebumen. (politik uang dan pengakuan masyarakat. Dipostkan, senin 12 apri 2010)